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三个1亿人:以人为核心的城镇化

信息来源:金融时报发布时间:2014/3/7 16:38:58浏览次数: 3530
3月5日,国务院总理李克强代表国务院作政府工作报告。从报告的内容看,这份报告既充分表明了本届政府“改革创新、求真务实、注重民生”的工作态度,也体现了“稳”、“准”、“狠”、“实”的李氏风格。
  “稳”不仅体现在宏观调控政策的连续性,还体现于经济增长目标的可控性和经济引擎的新部署。“准”主要体现在战略设计的合规律性和政策措施的精准性。“狠”不仅体现在背水一战的气概、破除改革障碍和利益固化藩篱的态度,还体现于化解民众不满、让全民共享改革发展成果的决心。“实”不仅体现在解决现实问题的务实态度,还体现于用具体的目标和可评估的数据代替空洞的口号,用事实说话、用数据说话。
  对近几年我国政府和理论界一直热烈讨论的“新型城镇化”问题,政府工作报告以672字的独立篇幅予以关注,并提出了解决“三个1亿人”的目标:促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。这一目标是在2013年底的中央农村工作会议上首次被提出的,实现这一目标的期限是到2020年。
  政府工作报告再次提及这一目标,马上引起了各方人士的热烈反应。这一目标的提出背景和依据是什么?核心指向是什么?将可能产生哪些影响等一系列问题都值得我们认真深入研究。分析认为,这“三个1亿人”的目标分别指向影响中国城镇化进程和质量的三大问题:城乡二元结构问题、城市二元结构问题和区域发展不平衡问题。
  一、促进约1亿农业转移人口落户城镇,推进解决城乡二元结构问题
  所谓城乡二元结构,即是发达的城市和落后的农村并存的状态。理论研究中一般用城镇(市)化率来表达城乡二元结构的发展状况。
  改革开放30多年来,我国城镇化率快速提升,由1978年的17.92%提升到2013年的53.7%。城镇常住人口由1978年的1.72亿人增加到2013年的7.31亿人,城镇化发展取得巨大成绩。
  在看到成绩同时,也应深刻认识到城镇化存在的问题。以2013年数据为例,按照常住人口计算的城镇化率为53.7%,而户籍人口城镇化率仅为35.7%左右,也即在2013年仍有2.89亿人处于“人户分离人口”的状态。通俗了说就是这2.89亿人只是“半城镇化”,即工作生活在城镇(市)户口在农村。处于“半城镇化”状态的人口,生活和工作在城市却不能平等享受城镇(市)的医疗、子女教育、养老等社会公共服务和福利。造成这一问题的原因之一就是计划经济时代遗留下来的城乡户籍二元体制,因此必须尽快推进户籍改革。
  政府工作报告再次提出促进约1亿农业转移人口落户城镇,既是要改变传统的“土地城镇化”为“以人为核心的城镇化”,也是努力从本根上推进解决城乡二元结构问题,最终实现国家现代化。
  二、改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,促进解决城市二元结构问题
  所谓城市二元结构,即城市中高楼林立和棚户区(贫民窟)连片并存的状态。城市二元结构容易扩大城市贫富差距,加大城市管理的难度,严重影响国家的城镇(市)化和现代化进程。
  棚户区改造是解决城市“二元结构”矛盾的切入点,也是推进新型城镇化的重要任务。政府工作报告再次提出改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,是以解决城市二元结构问题为抓手,积极落实以人为核心的城镇化战略,努力提升城镇化质量,推进现代化进程、建设和谐社会。
  三、引导约1亿人在中西部地区就近城镇化,推动解决区域发展不平衡问题
  我国城镇化发展过程的中的再一个问题是严重的区域发展不平衡。主要是东部沿海地区城镇化率已经超越60%,而中西部地区还不到50%,特别是西部地区,2010年刚迈过40%的门槛。
  2008年我国东中西部城镇化率分别为56%、43%和38%;2009年分别为57.0%、44.3%和38.4%;2010年分别为59.9%、45.3%和41.4%;2011年分别为61%、47%和43%。2012年,京津冀、长三角、珠三角三大城市群以3%左右的国土面积,集聚了13%左右的人口,创造了36%左右的国内生产总值。
  从上述数据可以看出,西部城镇化率低、城镇化发展速度慢,已经严重影响了国家城镇化的整体推进。政府工作报告再次提出引导约1亿人在中西部地区就近城镇化,具有非常强的政策导向性意义,目的就是促进区域均衡发展,让西部农民也有平等机会共同分享改革开放的发展成果。
  上述目标不实现、问题不解决,以人为核心的城镇化就是一句空话。要实现“三个1亿人”的目标,一方面需要中央政府尽快形成目标达成的指导性意见,在将要出台的《国家新型城镇化规划》中做好顶层设计;另一方面需要各地方政府根据中央意见和任务分解安排,制定详细的时间表和路线图,认真落实到政府工作中,并纳入行政考核。
  我们相信,通过自上而下和自下而上的双向结合,政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”的双手协调,一定能够从战略到战术、从计划到路径都做好保障,“三个1亿人”的目标一定能够如期实现,以人为核心的城镇化必将健康快速推进。(方毅中国经济报告研究所副所长)